新時代的可再生能源政策綜述

2014年，習(xí)近平總書記提出了“四個革命，一個合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，我國能源革命進入加速期。黨的十九大再次提出，推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，進一步統(tǒng)一了思想認(rèn)識，指明了方向和任務(wù)。全國政協(xié)委員、中國大唐集團公司董事長、黨組書記陳進行在第十三屆全國“兩會”期間接受記者專訪時指出，新時期的能源發(fā)展，火電將繼續(xù)發(fā)揮“保供、托底、讓路”三大作用，火電要讓位于新能源優(yōu)先發(fā)電。

新時代的能源革命將邁向縱深發(fā)展，能源轉(zhuǎn)型力度和速度將進一步提升，能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容，將是在優(yōu)化利用存量化石能源項目、確保實現(xiàn)能源供應(yīng)安全的前提下，通過政策激勵使清潔低碳能源成為我國能源供應(yīng)增量的主要來源，即深入推進以持續(xù)提高可再生能源占比為核心的能源轉(zhuǎn)型，通過逐步替代，最終實現(xiàn)能源供應(yīng)主體的徹底轉(zhuǎn)變，可再生能源發(fā)展勢必面臨更多新需求和更強新動力，而新時代的可再生能源政策必然是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

一、我國可再生能源主要政策發(fā)展歷程

自2005年可再生能源立法以來，我國制定了一系列有關(guān)可再生能源的政策規(guī)范,逐漸充實完善可再生能源政策體系，目前來看，政策制定主要分了三個階段。

1、立法扶持階段(2005―2014年)

2005年，我國通過了《可再生能源法》，這是我國可再生能源的專門法律、基干法律，標(biāo)志著我國以法律的形式確認(rèn)了可再生能源的相關(guān)發(fā)展模式，并規(guī)定電網(wǎng)公司有義務(wù)全額收購風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電。為實施《可再生能源法》，2006―2014年，我國制定了一系列有關(guān)可再生能源的政策規(guī)范。2006年頒布《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)傓k法》，以法律的形式明確各類可再生能源的上網(wǎng)電價（高于傳統(tǒng)火電電價），同時規(guī)定了這部分額外費用需要在全國根據(jù)各省發(fā)電量按比例分?jǐn)偅弧笆晃濉焙笃冢瑖页雠_了一系列完善風(fēng)電、光伏上網(wǎng)電價的措施，2009年發(fā)布的《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，將全國風(fēng)電資源按風(fēng)力強度等分為四級，確定不同的標(biāo)桿電價，明確投資收益，鼓勵投資者優(yōu)先投資優(yōu)質(zhì)資源地區(qū)，顯著推動了新能源發(fā)展進程；“十二五”期間，針對光伏發(fā)電，先后頒布《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》和《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》不斷調(diào)整光伏標(biāo)桿電價，并確定了分布式光伏發(fā)電的補貼政策。

2、助力消納階段（2015-2016年）

2015年3月，隨著“電改9號文”的頒布，我國新一輪的電改開始，一系列關(guān)于電改的配套文件相繼出臺，其中《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》與我國目前所面臨的新能源消納困難問題關(guān)系密切；2015年我國華北、西北部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光現(xiàn)象，為了解決棄風(fēng)限電問題，國家發(fā)改委就發(fā)布了《關(guān)于開展可再生能源就近消納試點的通知（暫行）》，首次提出在可再生能源豐富的地區(qū)開展可再生能源就近消納試點，初步的試點區(qū)域定在內(nèi)蒙古自治區(qū)和甘肅省；2016年出臺的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》，明確電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，當(dāng)月，又下發(fā)《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》，要求各省(區(qū)、市)政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力平衡方案時，應(yīng)采取措施落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。

3、引導(dǎo)消費階段（2016年-）

“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)旨在提高可再生能源在能源消費中的比重，爭取可再生能源商品化比重在一次能源消費中達到11%。2016年國家能源局正式出臺《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，根據(jù)全國2020年非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%的要求，2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達到全部發(fā)電量的9%以上，各發(fā)電企業(yè)可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標(biāo)的要求。2017年1月《關(guān)于實施可再生能源綠色電力證書合法及自愿認(rèn)購交易機制的通知》，建立可再生能源綠色電力證書認(rèn)購體系，明確了“綠證”的核發(fā)認(rèn)購規(guī)則，引導(dǎo)全社會綠色消費，促進清潔能源有效利用。2017年和2018年，國家能源局分別發(fā)布《關(guān)于2017年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果的通知》和《關(guān)于2018年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果的通知》，該預(yù)警機制的出臺，對于指導(dǎo)風(fēng)電投資、抑制非線性投資具有很強的指導(dǎo)意義。

二、目前可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀與政策導(dǎo)向

1、裝機規(guī)模持續(xù)擴大，總體南移傾向明顯

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》都明確要求全面協(xié)調(diào)推進風(fēng)電開發(fā)，將中東部和南方地區(qū)作為我國“十三五”期間風(fēng)電持續(xù)規(guī)模化開發(fā)的重要增量，提高低風(fēng)速風(fēng)電機組技術(shù)和微觀選址水平，并積極穩(wěn)妥推進海上風(fēng)電開發(fā)。

截至2017年底，我國可再生能源發(fā)電裝機達到6.5億千瓦，同比增長14%；其中，風(fēng)電裝機1.64億千瓦、光伏發(fā)電裝機1.3億千瓦、分別同比增長10.5%和68.7%。可再生能源發(fā)電裝機約占全部電力裝機的36.6%，同比上升2.1個百分點，可再生能源的清潔能源替代作用日益突顯，但2017年，我國風(fēng)電新增并網(wǎng)規(guī)模全面放緩，新增并網(wǎng)容量1503萬千瓦，低于2016年427萬千瓦、低于2015年1794萬千瓦。風(fēng)電建設(shè)總體南移傾向明顯，三北地區(qū)風(fēng)電建設(shè)全面放緩，華北地區(qū)的山東、華中區(qū)域的河南、西北區(qū)域的陜西成為風(fēng)電增長的主要省份。

2、棄風(fēng)棄光有所緩解，形勢依舊嚴(yán)峻

2017年，我國棄風(fēng)、棄光、棄水問題首次寫入政府工作報告，明確指出要加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度，抓緊解決機制和技術(shù)問題，優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)，有效解決棄風(fēng)、棄光、棄水狀況。2017年，國家發(fā)改委、能源局印發(fā)的《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》，該方案要求各地區(qū)和有關(guān)單位高度重視可再生能源電力消納工作，采取有效措施提高可再生能源利用水平，到2020年在全國范圍內(nèi)有效解決棄水棄風(fēng)棄光問題。

2017年，我國風(fēng)電棄風(fēng)現(xiàn)象得到大幅度好轉(zhuǎn)，全年棄水電量515億千瓦時，棄風(fēng)電量419億千瓦時，棄風(fēng)率12%，同比下降5.2個百分點；棄光電量73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點。伴隨著我國風(fēng)電建設(shè)南移，棄風(fēng)現(xiàn)象有南下趨勢。2017年，我國三北地區(qū)風(fēng)電設(shè)備平均利用小時數(shù)有著明顯提升，但是河南、江西、安徽和浙江，下降幅度分別達到181小時、119小時、103小時、154小時。

3、補貼缺口達千億，平價上網(wǎng)已成定局

根據(jù)財政部的統(tǒng)計，截至2017年底，可再生能源補貼缺口已達到1000億元,如果維持現(xiàn)有政策，預(yù)期“十三五”期間可再生能源補貼缺口累計可能達到2000億元。

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出到2020年，風(fēng)電項目電價可與當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電同平臺競爭，光伏發(fā)電項目電價可與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)。2017年，國家能源局下發(fā)了《關(guān)于公布風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目的通知》，示范項目的上網(wǎng)電價按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價執(zhí)行，所發(fā)電量不發(fā)綠色電力證書，在本地電網(wǎng)范圍內(nèi)消納，目前風(fēng)電平價上網(wǎng)試點主要集中在河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆三北地區(qū)，2018年，風(fēng)電平價上網(wǎng)試點或?qū)U展到其他區(qū)域為風(fēng)電平價上網(wǎng)探索經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?span lang="EN-US">

根據(jù)2017年11月8日公布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》提出，2020年實現(xiàn)風(fēng)電與燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價相當(dāng)發(fā)展目標(biāo)。《關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》明確，降低2018年1月1日之后投運的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價。隨著風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價退坡機制穩(wěn)步實施，未來風(fēng)電、光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價下調(diào)，逐步實現(xiàn)風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)已經(jīng)成為定局。

4、市場交易試水，雙手聯(lián)動效應(yīng)呈現(xiàn)

2017年國家發(fā)改委、能源局印發(fā)了《關(guān)于開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點工作的通知》，選擇南方(以廣東起步)、蒙西、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅等8個地區(qū)作為第一批試點，加快組織推動電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作，為促進風(fēng)電大規(guī)模消納，奠定了基礎(chǔ)。

2017年，甘肅通過跨省區(qū)現(xiàn)貨交易消納的新能源電量為28.19億千瓦時，新能源發(fā)電量同比增長27.75%，棄風(fēng)棄光電量同比減少19.26%，占新能源增發(fā)電量比例高達50%。2017年，冀北電力交易中心試水風(fēng)電直接交易，為張家口風(fēng)電消納打開新通道，從而直接拉動該地區(qū)風(fēng)電設(shè)備利用率。2018年，河北省又制定了《京津冀一體化可再生能源消納實施方案》，落實可再生能源優(yōu)先發(fā)電原則，完善清潔能源利用機制。2018年，我國風(fēng)電消納政策將進一步推進，特別是電力現(xiàn)貨交易、跨省、跨區(qū)交易的展開，三北地區(qū)風(fēng)電棄風(fēng)難題將會得到進一步好轉(zhuǎn)。

三、未來政策展望

國家確立了推進能源革命的總體戰(zhàn)略框架，把推動新能源和新型綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升到前所未有的高度。黨的十九大報告提出要建設(shè)生態(tài)社會，壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的總基調(diào)，按照“兩個15年”的總體部署，到2035年，我國能源需求的增量全部可由清潔能源提供，可再生能源發(fā)展進入增量替代階段。

1、強制配額加快能源生產(chǎn)和消費革命

3月，國家能源局發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》,對各省級行政區(qū)域全社會用電量規(guī)定了最低的可再生能源電力消費比重指標(biāo)，其中包含了2018年的配額指標(biāo)以及2020年的預(yù)期指標(biāo)，對比2020年和2018年非水可再生能源目標(biāo)，黑龍江、江西、河南、青海及湖南5省市消納要求提升顯著，配額比例針對性的提升，將有效推動風(fēng)光電力消納，促進跨區(qū)域電力調(diào)度。同時，預(yù)計配額制實施后，能夠有效促進地方政府開發(fā)新能源的積極性，特別是部分限制新能源發(fā)展的省份可能會出現(xiàn)政策轉(zhuǎn)向。可再生能源電力配額制的出臺，將有效促進可再生能源電力消納，推動可再生能源高比例高質(zhì)量發(fā)展，對加快我國能源生產(chǎn)和消費革命，以及能源系統(tǒng)向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型起到積極作用。

2、技術(shù)創(chuàng)新助力能源技術(shù)革命

近年來，能源科技創(chuàng)新正迎來最好的機遇期。2017年國家能源局發(fā)布了《能源技術(shù)創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》明確重點攻克高比例可再生能源分布式并網(wǎng)和大規(guī)模外送技術(shù)、多能源互補綜合利用、分布式供能、智能配電網(wǎng)與微電網(wǎng)等技術(shù)，在儲能技術(shù)上實現(xiàn)突破等。2017年為鼓勵并明確分散式風(fēng)電項目，國家能源局發(fā)布《加快推進分散式接入風(fēng)電項目建設(shè)有關(guān)要求的通知》，提出分散式項目不占用風(fēng)電建設(shè)年度指導(dǎo)規(guī)模，并對分散式風(fēng)電做出了更加嚴(yán)格的定義及技術(shù)要求，確保分散式風(fēng)電消納；從2016年到2017年6月底，我國新增在建和投運的電化學(xué)儲能裝機規(guī)模達到1.35GW，是2000-2015年累計裝機規(guī)模的9.6倍。2017年《關(guān)于促進儲能產(chǎn)業(yè)與技術(shù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，指導(dǎo)意見是我國大規(guī)模儲能技術(shù)及應(yīng)用發(fā)展的首個指導(dǎo)性政策,給儲能在近十年的發(fā)展制定了清晰明確的目標(biāo)。新技術(shù)運用和新模式不斷推陳出新，為新能源企業(yè)加快推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和提質(zhì)增效步伐提供了多元化、多領(lǐng)域的發(fā)展機遇和技術(shù)支撐。

3、市場機制完善催生多元開發(fā)模式

2017年國家能源局下發(fā)《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》，有望打破分布式發(fā)電“隔墻售電”壁壘，顯著提升分布式電源的抗風(fēng)險能力和收益能力，進一步有力推動各類分布式能源的發(fā)展，新能源開發(fā)模式將進一步拓展。

2018年3月，國家陸續(xù)發(fā)布了《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法（試行）》、《分布式發(fā)電管理辦法（征求意見稿）》和《關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力指導(dǎo)意見》。其中《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法（試行）》，明確“鼓勵以滿足可再生能源就近消納為主要目標(biāo)的增量配電業(yè)務(wù)，支持依據(jù)其可再生能源供電范圍、電力負(fù)荷等情況劃分配電區(qū)域”，這意味著可再生能源的供電范圍對于區(qū)域劃分具有重要意義；《分布式發(fā)電管理辦法（征求意見稿）》明確能夠接入配電網(wǎng)的分布式發(fā)電則包括接入配電網(wǎng)的風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿龋也皇茈妷旱燃壪拗疲约岸喾N能源互補發(fā)電，分布式儲能設(shè)施、新能源微電網(wǎng)等能源綜合利用系統(tǒng)；《關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力指導(dǎo)意見》，明確我國將加快推進電源側(cè)調(diào)節(jié)能力提升，推進各類靈活調(diào)節(jié)電源建設(shè)，積極支持太陽能熱發(fā)電，推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和規(guī)模化應(yīng)用；推動新型儲能技術(shù)發(fā)展及應(yīng)用，特別是在調(diào)峰調(diào)頻需求較大、棄風(fēng)棄光突出的地區(qū)，結(jié)合電力系統(tǒng)輔助服務(wù)市場建設(shè)進度。一系列相關(guān)政策的出臺，在完善市場機制的同時，也為未來新能源的多元開發(fā)模式提供了參考依據(jù)，促使新能源開發(fā)建設(shè)將由低附加值開發(fā)向高附加值開發(fā)模式轉(zhuǎn)變。